兰普顿：总统大国观决定中美关系

兰普顿(David M.Lampton)，美中关系委员会前主席，约翰·霍布金斯大学高等国际问题研讨院(SAIS)副院长兼中国问题研讨主任，奥巴马团队亚洲政策顾问

　　总统要做出的独一最重要的决议等于否要设置一个高等别的官员，就对华政策代表总统的声音并总领美国的对华政策

　　2008年美国总统大选日益邻近而归顾过去几任美国总统的变革，我们可以得到美国对华政策变迁的一些线索，而通过这些线索我们可以发明新任美国总统对华政策可能受到影响的部门自从尼克松总统在1969年出任美国总统以后，美国总统的对华政策共有6次改变这些政策改变和历史为我们提供了最好的资料——通过剖析，我们可以知道能从下一任美国总统的对华政策中等待什么

　　同国会一起工作

　　国会在美国对华政策中起到重要作用，特殊是当总统想要改变他的对华政策时美国总统谢绝国会提案的权利很大，但当总统改变政策时，他们须要同国会山合作举卡特总统的例子，他不得不批准《与台湾关系法》来推进他想通中国关系的“正常化”在安全范畴，总统相对于国会山有很大但不绝对的独立性-但当提到商业议题时，总统的这一权利就变小良多如果2008年美国大选选出的新总统所在的党同时是两院的多数党，那么在对华政策上做较大改变的可能性更高，绝管这也不是必然的对华政策的大改变

　　总统候选人不是总统

　　在最近的7任总统中，尼克松、卡特、里根、克林顿和小布什在其竞选期间都呼吁要在对华政策的这一情势或那一情势上做重要改变值得一提的是，他们中有5位都曾呼吁在对华政策上做重大改变，而其中的3位在当选以后就废弃了竞选时的宣扬(里根、克林顿和小布什)，反之，他们的对华政策较大水平上同前任的对华政策坚持了一致性而最初宣扬和事实政策上不同的理由去去是战略须要、有限资源、中国外交和经济好处与之相反的是，尼克松、福特和老布什竞选期间的对华政策同前任总统对华政策坚持了一致性

　　简略讲，总统候选人容易在美国对华政策上有改变的偏向，但在就职后他们都会发明，他们前任在对华政策上的平衡，比拟他们之前的设法主意是明智的，或者说是务实的

　　预测总统对华政策有效性

　　有三个方面可以预测总统的对华政策是否胜利如果这三点中的任何一点有所缺失，总统的议事日程就会改变

　　1.个人许诺

　　前面已经提到了在最近的7任总统中，有5位总统曾表现当选后将在对华政策上做重要改变但其中的3位不久后就服从了适用主义的界线而即使是那3位也阅历了同中国关系的艰巨时代，并遭到了他们的政府体系内部的重大抵御

　　里根担任美国总统时曾以为，台湾地域接收了卡特政府“不完全的交易”，他决心要改变这一情形，此后一年里，里根政府阅历了同中国的艰巨时代最后，时任的国务卿黑格被撤换，里根政府于1982年在北京同中国签订第三个《结合公报》克林顿在他的第一任期内强调了中国的人权问题，在当选总统的第一年里，他将中国人权问题和最惠国待遇相接洽，但最终他仍是废弃了这一做法

　　历史经验表明，当新总统致力于改变旧政策、开拓新道路时，他总要面对许多现实问题“9·11”事件以前，小布什总统比拟克林顿总统更将中国望作是战略竞争对手但“9·11”事件以后，小布什总统意识到美国认识到了她的敌人，而这并不是中国

　　2.好处和接触的层次

　　一些总统就职时就决议要同中国坚持高度接触，而另一些则较少涉及中国是务不管是何目标，中国对当代美国总统而言都是国际舞台上的一个重要角色，这点是毫无疑问的

　　有4点因素迫使美国总统同中国坚持高度接触-(1)想在双边关系中做大的改变(尼克松、卡特、里根和克林顿)-(2)政府想要抵制来自国会或公共舆论的会激怒中国的政策-(3)政府本身的对华政策高度分裂，而总统必需对此作出裁决(里根、克林顿和小布什)-(4)产生了同中国之间的危机(里根、老布什、克林顿和小布什)您可以想象，当总统面对着其中的1种或者几种情形时，或者是在他们就任期间频繁地遇到这些问题，当这样的情形产生时，中国就不可避免成为一项重要政策议题

　　3.政策团队构造

　　总统要做出的独一最重要的决议等于否要设置一个高等别的官员，就对华政策代表总统的声音并总领美国的对华政策一些总统有这样的官员，如尼克松、卡特和老布什，他们相应的官员是基辛格、布暖津斯基和斯考克罗夫特，由这些官员在国度安全委员会主管对华政策但如果这样一位强有力官员并不显明的话，如克林顿政府的第一任期和小布什政府，就会有更多的问题出现

　　当有人负责美国对华政策、总统介入、中国通的看法被采纳以及政府运作规律时，美国的对华政策会得到最佳运转但当总统不介入、内阁官员看法不统一、国度安全委员会相对较弱，其中国政策在国会山、海内以及应用不同部门的外国好处团体间造成迷惑，美国的对华政策就运转不佳

　　从内阁官员层面上望，对华政策的不同确定存在，重要的是，在国务卿、国防部长和财政部长之间有一个对华政策的基础核心例如，如果小布什总统一开端就用鲍威尔和盖茨搭档，而不是鲍威尔和拉姆斯菲尔德，这对几乎不合错误眼瞧对方的搭档，他的对华政策会有效良多形成对照的是，财政部长保尔森对中国的兴致和经验成为小布什政府后几年的重要资产

　　从政策进程的构造来望，后两届政府可以提供更多经验首先，小布什政府内有两个等效的国度安全委员会，即副总统和他自己的庞大的国度安全官员以及国度安全委员会本身不管这两者观点的优劣，这两个竞争性的团队在正常执行中制作了迷惑和不稳固性一个积极的副总统，和一群独立而且庞大的官员在安全范畴将导致问题的产生

　　第二个经验来自克林顿时代的国度经济委员会，当时的负责人是罗伯特·鲁宾这是一项积极的经验，绝管也存在一些问题1990年以来，美中关系中经济和商业议题重要性的逐渐进步，在最高层制订对华政策时，将经济因素斟酌其中是不可或缺的启用鲁宾即到达了这一目标，总体上来说获得了正面的效果

　　而所有这些行政和人事议题背后暗藏着一个更重要的问题是，这些当时的总统候选人(后来的总统)以及他身边的官僚是如何望待世界上的大国和大国关系的如果他们将世界望成是零和游戏，以为硬权利(军事权利)是政策中优先斟酌的部门，并相信突起的大国将注定和现存的大国有所冲突，那么我们同中国的关系很可能会有麻烦

　　但如果他们赞成硬权利存在的同时，相信合作、经济和软权利的可能性，那么我们同中国的合作将会大大增添最后，总统本人和他周围官僚如何斟酌并执行他们的政策，是对华关系胜利的要害所在

　　(编者注-本文系大卫·M.兰普顿为中国美国商会旗下杂志《China Brief》2008年第10期撰文，原题为“中国与美国总统的遗产”(China and the Legacy of US Presidents) 周雯婧 译 有删省)

　　6位美国总统对华政策之变

　　美国最近7位总统中的6人都大幅改变了当时中美关系的发铺轨道

　　理查德·尼克松

　　打破寒战意识形态，1972年访华

　　吉米·卡特

　　绝管当时美国国会反对同中国大陆关系正常化，理由是会影响与台湾的关系，但卡特仍是在任内实现了同中国关系的正常化

　　罗纳德·里根

　　同中国签订《结合公报》，旨在解决中美关系中的重要一环——台湾问题

　　老布什

　　在1989年以后，抵制国会和公家舆论请求“惩罚”北京的做法

　　比尔·克林顿

　　推进中国参加世界商业组织(WTO)

　　小布什

　　在竞选期间和当选早期，曾将中美关系定义为竞争性关系，但在“9·11”事件以后改变了这一政策取向成果，对华关系成为他任内的外交遗产之一