洪大用：中国转型期的公共危机与危机管理

　　改造开放以来，在全国范畴内，跟着构造转型、体系体例转轨和经济增添所积聚的各种社会矛盾日益凸起，成为引发公共危机、要挟社会稳固的重要因素整体上望，最近一些年，我国社会矛盾的发铺出现出以下一些趋向-突发性、增添性、广泛性、群体性、庞杂性、易变性、迫害性绝管社会矛盾的爆发以及各种危机现象老是造成不同程度的社会丧失和个人迫害，但是，我们也应以积极的心态去认识其积极的一面，并有积极的作为我们应该认识到应对矛盾与危机的入程也是一个学习的入程，一个经验和智慧积聚的入程，一个总结经验教训的入程，一个推动社会变更、匆匆入社会更加和谐的入程在必定意义上，我们社会主义和谐社会建设，就是在不断处置各种矛盾，应对各种挑衅与危机中得以推入的

　　应该而且可以对公共危机入行有效管理

　　从公共危机事件产生的原因望，我们可以将其区分为由天然原因导致的天然灾祸(例如地震、旱灾、水灾等)和由人类社会自身原因所导致的各种社会性危机(例如社会骚乱、战役、可怕袭击等)两大类型但是，在当今世界，这种区分不是截然的，实际上两种危机现象有着越来越亲密的接洽有些危机之所以成为迫害宏大的危机事件，去去是天然原因和人类社会自身原因交互作用的成果，例如美国2005年8月29日产生的“卡特里娜”飓风灾祸

　　就人类社会自身原因所导致的各种公共危机事件而言，我们还可以根据不同的原因区分出一些重要的危机类型，例如因为技术原因所导致的，因为经济原因所导致的，因为政治原因所导致的，因为社会纠纷与冲突所导致的，因为文化价值差别所导致的，因为社会意态原因导致的等

　　各种类型的公共危机可能表示出各自的一些特色，但是作为公共危机，一般都具有以下几个凸起特色，即-突发性、易变性、迫害性

　　一般而言，在现代社会，因为以下几个方面因素的存在以及它们之间的相互作用，使得各种类型危机由潜在状况改变为公开发生发火状况的概率大大增添-(1)人口的增添和人口密度的增添-(2)全球景象的变化-(3)环境的损坏与恶化-(4)科技发铺所产生的负面作用和影响-(5)可怕主义-(6)社会紧张和冲突的增添并且，因为以下一些因素的存在，危机一旦产生就会造成宏大迫害的概率也大大增添-(1)国际化的发铺-(2)城市化的发铺-(3)交通通信的发铺和广泛的人流、物流和信息流-(4)各种社会压力和冲突的增添-(5)社会有效管理才能的缺少-(6)社会缺少有效的危机预防和权变管理才能-(7)不发达地区社会服务的基本举措措施单薄-(8)贫穷以及相干的社会发铺不公平

　　根据全球灾祸统计所提供的数据，1996－2000年，世界各种灾祸危机所造成的直接经济丧失高达2350亿美元，并且使42.5万人死亡在一些发铺中国度，因各种灾害和危机死亡的人数占死亡人口的95％特别凸起的是，在过去30年中，世界上几乎一半以上的灾害和危机都产生在亚洲，亚洲受灾害影响人口占世界的80％，死亡人数占40％，经济丧失占46％

　　就中国的详细情形而言，我们在前面提到，目前中国正处在现代化的要害阶段，经济社会构造转型与体系体例转轨并行，传统因素、现代因素与后现代因素并存，导致现阶段是社会不和谐因素的活泼期和社会矛盾的多发期，因而也是各种类型公共危机的易发期我们注意到，景象变化、环境污染与衰退、技术风险、工业调整、失业下岗、出产事故、劳资纠纷、社会保障失灵、城市移民、社会分化、地区差距、贫富差距、公权腐朽、干群矛盾、公家介入、群众维权、主文化疲软、思潮凌乱、信奉失踪、心态失衡、可怕袭击、传染病、社会节制弱化、危机管理才能不足以及海内外敌对权势的干扰损坏，等等客观因素的存在，都有可能诱发公共危机事件因此，在中国转型期的要害阶段，从某种意义上讲，公共危机事件正在成为社会出产和生涯中的常态事件，我们应该而且可以对之入行有效管理

　　公共危机事件管理的要害要素

　　所谓公共危机事件管理，是指公共管理机构通过树立必要的危机应对机制，采取一系列必要办法，以防备化解危机、恢复社会秩序、保护社会稳固、匆匆入社会和谐的系列运动它是公共管理的特别状况和特别情势有的学者也将公共危机事件管理称为“突发事件应对机制”或“紧迫状况管理”严厉地讲，公共危机事件管理并不存在广泛实用的策略，危机事件管理中的策略应用应该采取权变的观点，针对不同的危机事件采取不同的管理策略，一切以防备、化解危机，恢复社会正常运行动目标在必定程度上，只要胜利到达这个目标的策略就是合理的策略但是，从海内外危机管理的实践望，危机事件管理中也存在一些要害要素，我把它概括为“七I模式”，即-主张(idea)、及时(in　time)、信息(information)、整合(integration)、投入(input)、机构与轨制(institution)、洞见或洞察力(insight)

　　寒静寒静，不能惶恐失措

　　危机事件相干各方都应保持理智，寒静寒静，不能惶恐失措特别是决议计划者更不能忙乱当然，在应对危机的入程中，宽大大众保持理性，不张皇、不盲从也非常重要，这依赖于长期有效的危机教育日本平时的防灾教育和避险救护技巧的训练使公民遇到地震并不张皇，显示出寒静、坚强、有序和擅长协作的素养，这长短常重要的二是决议计划者应该高度器重社会稳固问题，始终把这个问题放在心头特别是在转型期的中国，决议计划者始终应该注意妥当处置改造、发铺与稳固之间的关系，绷紧稳固这根弦三是决议计划者要始终保持以人为本，高度器重宽大人民群众的性命财产安全，千万不能麻痹不仁，对这些事情反映痴钝四是要相信群众、依附群众，通过动员群众、做好群众工作，争夺大多数群众的支撑，以化解危机五是要有恰当的断定才能和决议计划才能，能敏捷断定事态的性质，作出正确的决议计划反映美国政府在处置9·11事件之初的反映就是一个很好的案例

　　反映要绝对及时

　　应对危机的反映要绝对及时，要在第一时光、第一现场作出反映因为危机事件具有易变性和迫害性，反映缓慢必然加重危机状况在日本福冈地震产生后不到1分钟，电视屏幕上端已显示出地震震源、各地区震度以及有无海啸等信息-不到11时，日本首相小泉在路上接到震灾讲演-11时，日本政府在首相官邸危机管理中央设立“官邸对策室”-灾祸产生30分钟内，政府各部门就在有序应对地震灾祸了美国9·11事件中，在遭遇可怕袭击后45分钟，布什总统就发表了电视讲话-2003年美国东北部产生大停电后数分钟之内，美国国防部就作出反映，半个小时后纽约市长就召开记者会而相对而言，海内一些危机管理实践表明，政府反映是比拟痴钝的，例如2003年的非典危机之初，不仅没有反映，甚至掩饰事实真相在2005年因中国石油吉林石化公司双苯厂产生着火爆炸导致的松花江污染事件中，从爆炸产生的11月13日到哈尔滨22日发布开端停水的这一段漫长时光里，政府也没有什么有效应对，国度环保总局该有的污染讲演记载为零

　　尽力控制充足的信息

　　要尽力控制充足的信息并入行恰当的信息处置公共危机事件因为其突发性，使得有关它的信息常常很不充足，导致反映和应对的难题因此，一方面要在平时着眼于信息搜集机构的建设，进步信息搜集人员的素质，确保信息质量的可靠性，加强信息剖析和研讨-另一方面，在危机事件产生时，要高度器重信息的密集搜集，尤其是要高度器重信息的及时发布和公开，这样做既是保障公民知情权的客观须要，也是正确应对危机事件的客观须要如果不能及时正确地发布信息，就会造成谣言漫天飞，引发公家恐慌和对政府的不信赖，如果到了这一步，危机的处置就非常难题、非常被动因此，在管理公共危机事件时，应该充足应用主流媒体，通过与媒体的有效合作，使公家及时正确地控制全面信息，积极配合政府的危机管理实践

　　高度器重整合问题

　　要高度器重整合问题，也就是有效和谐危机所牵涉的各个方面，特别是政府应对危机的各个部门整合的危机管理强调的是一种统一引导、分工协作、好处共享、义务共担的危机管理机制跟着公共危机事件的综合性和超地区属性日趋显明，应急管理中的处置事务涉及从交通、通信、消防、信息、医疗卫生、救济、安全、环境到军事、能源等许多部门，这就请求相干部门协同运作，快速有序地采取办法，绝快节制事态发铺美国9·11事件产生后，美国联邦政府的核心应对部门和相干声援部门都迅捷有序地采取办法，相互交错却有机协同同样，英国伦敦爆炸事件产生后，英海内政部、警察部门、情报部门等重要负责部门以及交通部、文化部、地铁公司等部门根据各自职责，协同应对袭击在上述案例中，日本政府成熟的危机管理机制使各个部门迅捷有序地采取不同的应对办法，相互交错，却又有机协同，是大大减轻地震丧失的重要原因

　　高度器重资源投入

　　要高度器重危机管理中的资源投入，尤其是物资资源的投入我们都知道，我国2003年防控非典和2005年防控松花江水污染以及历次应对重大天然灾祸，都须要大批的资源投入非典时代的口罩和松花江水污染防治中的活性炭，都一度成为稀缺资源在上述案例中，日本的地震灾祸保险辅助人们顺利度过难关日本全国的地震投保率平均为17.2％，因此个人和家庭受灾后都能从保险中得到自救的资金这次地震后，日本侵害保险协会向福冈县支付了158亿日元(约合1.5亿美元)的保险金由此可以望出，在危机管理中的资源投入须要事先的贮备，当然贮备的方法可以有不同，好比说政府集中贮备或者通过社会保险机制贮备此外，在危机管理入程中，资源的临时筹集、快速分送与合理分配也长短常重要的总之，没有必要的、快速的、合理的资源投入，危机管理很难胜利

　　高度器重机构与轨制建设

　　要高度器重危机管理的机构与轨制建设上述案例中，日本不仅有专门机构，而且有效地应对地震灾祸的各种行动实际上都是轨制化行动，这体现出日本具有很好危机管理轨制化程度这里我要侧重讲一下机构与轨制建设问题一些国度胜利的经验表明，危机管理的成败要害在于机构建设，在于是否有一个威望、高效、和谐的中枢指挥体系，该体系不仅体现一国最高引导层的战略决议计划效能和危机应变才能，同时也扮演着危机管理核心决议计划者和指挥者的角色美国于20世纪70年代树立以总统为核心的危机管理机制，总统可以召开国度安全委员会讨论危机形势，也可以组成高层工作班子辅助总统做出最恰当的决议处置危机的高层工作班子通常由副总统、国务卿、总统国度安全事务顾问、国防部长、顾问长联席会议主席、中央情报局长、财政部长等组成俄罗斯在长期应对各类危机的实践中，形成了以总统为核心主体、以负责国度安全战略的联邦安全会议为决议计划中枢的危机管理权利机构任何重大的危机管理规划与行动都必需由总统来敲定，总统不仅是危机管理的核心，仍是国度元首与部队统帅，控制着广泛的行政权和立法权日本的危机管理机制是以内阁总理大臣为最高指挥官，内阁官房长官负责整体协和谐联络，通过安全保障会议、中央防灾会议等决议计划机构制订危机对策，由领土厅、景象厅、防卫厅和消防厅等部门入行详细实行的组织体系，其中包含由日本处所政府行政“一把手”牵头的都道府县危机管理机构

　　与此同时，从公共危机管理的实践来望，不少国度在器重机构建设的同时，还先后树立了比拟完备的法律法规体系实践证明，将危机管理纳入轨制化、法制化轨道，有利于保证突发危机事件应急办法的合法性和高效性美国一贯器重通过立法来界定政府机构在紧迫情形下的职责和权限，先后制订了上百部专门针对天然灾祸和其他紧迫事件的法律法规，树立了以《国度安全法》、《全国紧迫状况法》和《灾害和紧迫事件声援法案》为核心的危机应对法律体系2005年1月，美国重新构建危机管理机制，制订了新的《国度应急反映规划》根据该规划，美国将设立一个永久性的领土安全行动中央，作为最重要的国度级多机构行动和谐中央《国度应急反映规划》将应用国度紧迫事件管理体系，为不同部门间的协作树立起尺度化的培训、组织和通信程序，并明白了职权和引导义务日本到目前为止，共制订有关危机管理(防灾救灾以及紧迫状况)的法律法规约227部此外，为了配合防灾救灾法律的组织实行，日本请求各级政府针对本身的业务权责制订防灾规划、防灾基本规划、防灾业务规划和地区防灾规划规划的内容，虽因机构层级的不同，详细程度有差别，但均包含灾祸预防、灾祸应急以及灾后重建等不同阶段所应实行的防灾救灾工作及内容韩国危机管理机制比拟有效，也重要得益于完全的法律体系韩国有关危机事态应急管理的法律分为战役灾祸、天然灾祸和人为灾祸三个大类，其中包含《天然灾祸对策法》、《农渔业灾祸对策法》、《灾祸接济法》以及《灾祸对策法》、《森林法》、《高压气体安全节制法》、《性命救助法》等，为有效应对各种突发性灾害提供了威望的根据

　　从海内危机管理实践望，机构与轨制建设不足不仅是一些公共危机事件频发的一个重要原因，而且也是一些危机事件产生后不能得到很好应对的重要原因

　　加强洞察力

　　虽然不能完全由上述案例来阐明，但是综合参考海内外危机管理的实践，我们以为洞见或洞察力对于胜利的危机事件管理非常重要，而引导者、决议计划者的洞见尤其重要具有洞见的引导者去去能够见微知著，防患于未然

　　（作者系中国人民大学社会学系教授）